國省道日常養護資金管理問題對策

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［摘要］國省道日常養護資金施行國庫集中轉移支付后，對公路部門財務工作提出了新的要求。文章從小修與保養項目分別采取不同管理模式、加強計量管理工作、規范資金使用績效評價體系和跟蹤審計監督三方面提出了應對措施，以達到科學、規范、高效使用國省道日常養護資金，促進公路養護事業健康有序向前發展。

［關鍵詞］國庫集中支付；國省道日常養護資金；預算管理

引言

燃油稅費改革后，交通財務管理體制及資金撥付渠道發生了根本性的改變。在國省道日常養護資金的管理上，山東省財政廳了魯財建（2011）160號文件《山東省國省道日常養護專項資金管理暫行辦法》，對國省道日常養護資金施行國庫集中轉移支付，資金由原來的省財政—交通廳—省公路局—地市公路局—縣級公路局—公路站（或養護承包公司）的撥款模式，改變為省財政廳—地市財政局—養護承包單位。這種國庫集中轉移支付模式，減少了資金流轉環節，提高了資金的使用效益，在一定程度上也推動了國省道日常養護管理的變革，倒逼出“管養分離”的新型養護管理機制，在推動國省道日常養護機械化、集約化，加強日常養護管理，提高公路養護質量等方面起到了極大的促進作用。國庫集中轉移支付對公路部門財務工作也提出了新的要求，在具體財務管理工作中存在著一些問題和不足，本文并結合財務管理實踐，試提出改進建議與同仁探討。

一、問題

（一）使用“管養分離”資金存在問題

2008年國務院實行燃油稅費改革前，國省道日常養護資金由“養人”與“養路”的費用組成，該費用開支以國家計劃形式層層下達至地方公路管理部門執行，地方公路管理部門既“出人”進行養護管理，又組織人員具體施行國省道日常養護工作，不存在市場化養護施工的招標問題。燃油稅費改革后，國省道日常養護資金的組成內容沒有發生變化，但是資金來源及去向卻發生了巨大變化，“養人”的費用納入地方財政一般公共預算支出管理，“養路”的費用則納入地方財政專項資金預算支出管理，由地方公路管理部門計量、認證后，向地方財政部門申請使用該部分預算資金，再由地方財政部門將“養路”的費用直接支付至養護承包施工單位，實現了“管路的部門不管資金”的“管養分離”的新機制。但在實施過程中如何科學使用該部分資金還存在一些問題，比如各區（市）公路管理部門管養的國省道里程基本上要以百公里來計數，而且管養資金總額也會高達千萬元以上，無論是將每條路分段招標，還是將不同代號的管養路段整體打包分別招標，都存在競標公司少、外地管養公司到本地實施管養作業成本過高等問題，所以對于如何才能夠合理確定社會化管養公司并合理使用財政預算資金存在一定困難。

（二）計量認證困難

按照“管養分離”的要求，國省道日常管養工作由日常維護工作和小修保養專項工作共同構成。日常維護工作是由管養公司保質保量完成日常的工作即可，對于日常養護只需按照合同約定及考核辦法達到相應考核結果后就可以申請該項資金的支出。但是對于小修保養專項工作等專項工程，由于其費用開支內容由人工費、機械費、材料費等組成，則必須要有足夠的資料來證明其支出是真實的，才可以進行計量支付。但在現實管理中，由于同一管養路段是由同一管養公司既進行日常維護工作，又進行小修保養專項工作等專項工程的施工，對于公路管理部門來說，如何能夠客觀區分日常養護與小修保養專項工程內容，是一件比較困難的事情，因為如果對小修保養專項工程與日常維護保養內容的界限區分不清，就會造成本應屬于日常保養維護的內容卻作為小修保養專項工程來計量的項目，其結果是無法區分是否存在重復計量并重復支付。

（三）考核不規范

財務部門在辦理專項支出賬務核算時，發現存在一些對小修專項工程的計量管理不嚴格，部分支撐小修計量的數據不夠充分。比如某油路挖補小修計量工程記錄表記錄修補面積為10.76m2，但管養公司申報計量為58.97m2，而且缺少現場圖片資料；某工程記錄表記錄拆除安裝標志牌，維修前的照片資料沒有照到需要維修的部位，這樣造成維修前與維修后的圖片不符，無法確認計量的真實性；某工程記錄表中地點樁號為某線K25+900，小修工程管養單位提供的申報資料和維修圖片卻是某線K25+950處，很明顯工程記錄表與申報資料不符；小修工程管養單位申報在某立交橋修整橋欄桿和花芽，但經過比對公路管理部門的巡查日志，卻找不到此維修項目的巡查記錄，從公路管理部門的角度無法保證工程的真實性；查閱某管養公司的財務賬目時，發現其核算養護小修成本時統一列入“工程施工—養護小修保養專項工程”科目，未分項目核算，在某機械使用費科目核算運費時后附的發票為稅務局代開發票，品目為運費，收款人為個人，但發票收款人與實際付款賬戶名稱不一致等，由于上述管養公司在核算成本時，其后附資料不完整，所以財務部門在確認成本的真實性時存在較大困難。

二、改進建議

（一）對小修與保養采取不同管理模式

1.公路日常保養項目采取定額包干方式。比如，可以根據公路不同等級、路面結構、管養里程，采取分路段承包方式，由公路管理部門制定完善的檢查考核獎懲辦法后由承包單位包干使用。各公路站長負責每日做好巡查記錄，養護科不定期抽查其是否及時、準確記錄，根據巡查記錄及考核獎懲辦法兌現小修保養包干經費。2.小修項目按照計量認證進行支付。比如，對經常發生的零星小修項目，可以根據近三年同類項目的單價，結合山東省公路養護定額測算，確定統一單價，只要該零星小修項目發生即可按統一定價結算；嚴格計量管理。對于小修及專項工程要把好計量關，實現一項目一卡單，按規定對每一個項目維修前圖片和維修后圖片保留存檔，及時完善小修計量資料，設立工程復核崗位，對提交的施工計量資料嚴格復核，定期對各公路站進行抽查，保證施工計量資料的完整性、正確性、一致性、邏輯合理性。

（二）加強計量管理工作

1.加強對各公路站長的考核，確保巡查記錄及其他支撐小修計量的資料真實有效。公路養護站長每月根據管轄范圍內公路的實際情況，編制小修保養計劃上報給公路局，經審批后，由承包單位及時組織安排勞力、機械，保質保量完成任務；公路養護站長對小修工程做好施工日志記錄，每月月底將小修保養工程量以表格形式上報給上級管理部門。2.各公路局養護科每個月對各公路養護站長上報的已完工程量和工程質量進行抽查、驗收、考核，以確保上報的小修項目計量資料的準確性。3.對經過招標確定施工單位的工程，有變更的工程終期支付以審計報告定案值確定總造價作為結算依據。4.針對不同的養護方式結合上級要求統一檔案資料，設專人管理，達到檔案完整、準確、安全和有效。5.加強對公路站的監管。巡查日志在小修保養工作中是第一手資料，其他資料、數據是否真實都可以從巡查記錄中得到印證，因此一定要加強公路站巡查日志的記錄管理，公路巡查人員應每天按照實際情況記錄天氣、工程施工、路況等信息，及時準確的拍攝維修前后圖片，做到巡查記錄等資料與上報資料相符；公路局審核每期計量時先核對公路站巡查記錄與工程施工資料是否一致。

（三）績效評價體系和跟蹤審計監督

首先，逐步引入小修項目工程監理制度。對一些大型的小修項目達到一定金額的（比如50萬元）即可進行工程施工監理的內部招投標。所有與小修施工有關的計量、認證等工作都交由專業監理工程師來做，監理工程師嚴格按《公路養護技術規范》進行監理，確保施工過程中的工程質量和數量的準確性。其次，鑒于養護資金數額大，使用地域廣，涉及內容多，財政部門和公路部門要加強審計的監督，可以聘請第三方審計機構或者社會中介機構，每年對養護資金進行財務收支審計和工程造價審計，以監督資金使用情況，對審計中發現的問題及時糾正，使這部分資金使用更加規范。最后，應把財政資金使用的績效評價機制引入到養護資金的使用管理中來，可以將審計的結果和績效評價機制相結合，利用審計結果對資金的使用情況進行百分制績效評價，評價的得分情況可以和財政部門下一年度養護資金的預算安排相結合，評價效果好的管養路段，可以增加養護資金，以示獎勵，評價效果差的，當縮減下一年度的養護資金預算，以示懲罰。把審計監督和績效評價結合起來，可以督促公路管理部門重視養護資金的使用，發揮養護資金的作用，真正實現管養分離，逐步實現養護的市場化、機械化、精細化，推動公路養護事業健康發展。

結束語

施行國庫集中轉移支付后，國省道日常養護資金撥付渠道發生了很大變化，出現了“管養分離”的新型養護管理機制，如何更好管理及科學使用國省道日常養護資金，需要我們財務人員改變過去管理方式，加強計量認證管理工作，進行跟蹤審計并對資金使用效果進行績效評價，從而達到科學、高效使用國省道日常養護資金，促進公路養護事業健康有序向前發展。

作者:王金成 張偉 單位:山東省威海市公路管理局 山東省威海市公路勘察設計院